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論述城中村城市化的對策篇一

關鍵詞城中村;發展;存在的問題;原因;對策

中圖分類號tu984.114文獻標識碼a文章編號1007-5739(2010)23-0397-02

城中村是我國城市建設進程中的一種特有現象,是城市化快速發展中出現的一種新的社會問題,也是城市發展面臨的難題。在城市化、工業化快速推進的背景下,深入研究探討城中村如何發展的問題,打破目前這樣一個盲目、被動、低速發展的格局,增加搶抓機遇的意識,樹立大氣魄,提升大境界,統一思想認識,調整產業結構,創新工作機制,找準發展路徑,充分發掘發展空間,推進城中村經濟跨越發展;加快實現城中村從農村向融入城市轉變、從農民向居民轉變,真正將城中村管理完全納入城市政治、社會管理體系中,納入城市福利與公共產品分配體系中,從而加快實現農業向二、三產業轉變的歷史性跨越[1-4]。

1存在的問題

1.1文化素質問題

城中村村民受教育程度普遍偏低,由于農民科技知識低下,對新事物、新技術缺乏認識,從而阻斷了接受新事物、學習使用新科技的能力,存在嚴重的“等、要、靠”思想。這些認識制約了社區文化的快速健康發展,導致城中村城市化進程的被動和激進化,使傳統農村文化尚未轉變為現代城市文化,物質財富急速增長并未帶來村民素質迅速提高;加之本地文化與外來人口帶來的外地文化的沖突,使村民城鄉二元性和社會邊緣性凸顯[5]。

1.2現實生活問題

城中村村民土地被征用后,要將村民轉變為居民,村委會改為居委會困難眾多。目前的現狀是大多數城中村的村委與居委會合并為社區委員會,村民仍保留農業戶籍,沒有轉變為居民,形成二元結構,給城市管理及社區建設帶來困難。根據國家和省的現行政策,村民能享受到計生、建房、殯葬、參軍、子女教育等優惠政策,而轉變成居民后就不能繼續享受,村民不愿轉變為居民。村民擔心身份轉變后,原有的集體財產、集體經濟等利益分配受到影響。同時,歷史上長期的城鄉二元分制,使教育資源向城市過度集中,村民普遍文化素質不高,一些城中村的村民由于有高額房租收入,生活相對富裕,就業高不成低不就,無所事事。一些經濟條件差希望就業的村民,在城市就業競爭中處于明顯的弱勢,發展面臨許多困難。從理論上講,城市化進程加快,為城中村村民生產、就業提供了更多條件,但事實并非如此。在喪失基本生產資料,由農民轉變為市民后,自身素質低,勞動技能單一,限制了村民參與市場競爭的能力。不愿從事勞動強度大、收入不高的工作,只依賴村里股份分紅和出租房屋收入維持生活,使村民在就業等方面存在的城鄉差別,也使村民難以獲得與城市居民平等的待遇。此外,普遍存在的規劃滯后、社會治安混亂等問題,嚴重影響整個城市現代化進程。

1.3“寄生型、外生式”村集體經濟問題

城中村村民由于保守和小農意識根深蒂固,普遍存在“小富即安”心理,缺乏干大事創大業的開拓進取精神,導致發展集體經濟觀念弱化,氛圍不濃。隨著改革的不斷深入,城中村村民發展集體經濟的意識逐漸淡薄,認為黨的政策是鼓勵發展個體經濟、民營經濟,發展集體經濟已經過時,認為搞市場經濟就是誰有本事誰致富,只要經濟發展了,農民富裕了,有無集體經濟無關緊要;也有人認為現在國有企業都改制了,各地都在放手發展個體私營經濟,再提發展村集體經濟是走回頭路,不合時宜。導致城中村集體經濟以三產尤其是純土地出租等為主業,經濟收入依賴出租房租金、政府或開發商征地補償金,為典型“寄生型外生式經濟”,村民家庭收入主要源于集體分紅和出租屋收益[6]。

2引發城中村問題的原因

2.1城鄉二元結構矛盾是直接原因

隨著發展加快,計劃經濟時期二元體制缺陷在城市化發展中的制約作用越來越突出。二元土地管理制度使農民憑借村集體土地使用權,成為“食利”階層,導致城中村經濟增長的外生性。二元行政管理制度使城中村仍保留農村行政建制,在一定程度上導致村集體經濟利益與城市公共利益發生矛盾。

2.2人口增多與土地短缺是根本原因

城市快速發展,需征用周邊農村耕地獲得擴展空間,于是周邊農村逐漸被納入城市,形成城中村。以失去土地為代價的城市人口不斷增加,社保壓力越來越大。由于配套制度缺乏,使城中村村民難以獲得平等教育等社會權利。同時,土地成為稀缺資源,城中村仍保留農村傳統宅基地和一部分村集體土地,地價上漲使村民得到以建房出租或土地出租為主要收入來源的機會。安于現狀,不思勞作,使自身發展和城中村發展處于停滯狀態,此外,城中村村民和城市人口之間發展機會的不均等,也制約著城中村發展和城市化水平的提高。

3對策

3.1強化規劃引導,推進城中村物質形態城市化

將城中村納入城市發展軌道,一是實現城中村物質形態城市化,在規劃中,應立足長遠、統籌考慮、高標準制定城中村發展規劃。即打破原行政村區域界限,搞好與城市周邊環境和設施銜接,提高土地集約利用率和基礎設施共享率。二是堅持政府調控,市場引導,充分發揮土地等資源市場運作效率,同時確保村民、開發商、政府三方利益的共同實現。推進城中村物質形態城市化,從而達到改善居民生活,提升城市競爭力的目的。

3.2消除城鄉差別,促進“城中村”社會管理形態城市化

推動村委會向社區居委會轉變,運用城市社區的管理體制對城中村進行管理。一是通過健全管理機構,轉變管理職能,使其納入城市統一管理體系。二是通過逐步縮小城中村與城市在社會保障等方面的差距,實現城鄉一體化,最終使城中村完全納入城市發展軌道。

3.3加強教育培訓,實現城中村完全城市化

一是用先進文化塑造村民思想觀念,通過教育指導,逐步改變部分農民依賴思想,樹立正確擇業觀念。二是通過就業技能培訓,提高村民就業能力。三是為村民參與勞動力市場競爭、進行自主創業提供良好的政策環境和必要的信息支持,使城中村村民完全融入城市經濟生產和社會分工中,逐步實現城中村思想觀念和生活方式的城市化。

4參考文獻

[1]高書森.淺析“城中村”改造的問題及解決對策[j].21世紀:理論實踐探索,2010(3):54-55.

[2]高婉炯.“城中村”改造存在問題及反思[j].四川建筑,2008,28(6):11-13.

[3]李煜.城中村的成因分析及存在問題[j].山西建筑,2007,33(7):35-36.

[4]邵任薇.論城中村的成因及改造的必要性:以深圳市為例[j].宜春學院學報,2010,32(7):55-57.

[5]鄧煒.城中村改造策略初探――以重慶市為例[j].河北農業科學,2010,14(7):99-101.

[6]城市化進程中的“城中村”改造[j].中國經濟報告,2010(4):123-127.

論述城中村城市化的對策篇二

隨著社會的迅速發展，城市的規模急劇膨脹，在城市的邊緣地帶發生了日新月異的變化。關于城市邊緣地帶的界定，從不同的研究角度出發，雖然有“城中村”、“城鄉邊緣區”、“城鄉過渡帶”、“城鄉結合部”等不同的描述，但落實到具體的城市地域上，它們都有一定程度上的重疊，甚至有些概念根本上就是對同一地域的不同定義：如周一星教授對北京市“近郊區”地域范圍的描述與顧朝林教授對北京市“邊緣區”范圍的描述其實質內容一致。吳良鏞教授也曾指出城中村是城市與鄉村的交接地區，即位于城市和鄉村之間的過渡地區。

從上述的研究可以看出，城中村是城市化的結果，城中村不和諧的問題也是由于快速城市化所產生的，成為城市化的巨大阻力，不僅對人居環境的塑造以及和諧社區的創建產生不良的影響，而且隨著城市的擴張，城中村問題有進一步擴大的趨勢。解決了城中村存在的問題，也就解決了城中村的民生問題。因此，城中村問題是值得研究和探討。

（一）勞動力閑置，整體生存技能不高

農業生產力的提高，不僅滿足了日益增長的人類基本需求，而且導致了越來越多的農業剩余勞動力。工業化的快速發展吸收了大量的農業人口，使之轉化為城市人口，城市圈層式的向外擴展，吞并了周圍的農業用地，失去土地的農民也就由農業人口變成了非農人口。但就適應城市生活的技能而言，這些人普遍一無技術、二無文化、三無任何其他優勢，工業的發展雖然為城中村的村民提供了大量的就業崗位和機會，但處于城市邊緣地帶的農民則感到束手無策，大量農民只能從事簡單的體力勞動，面對復雜的工業化生產則可望不可及。相當部分農民“種地無田，就業無崗，低保無份”。

（二）流動人員大量集聚，環境惡化

在城市轉型過程中，因城中村的行政邊界劃分不明確和管理不到位，城中村就為外來人員暫時的落腳提供了方便。由于生存競爭力的制約，他們大多數只能從事臟、苦、累的行業，不但工作不穩定、收入較低甚至有工資拒付的風險，而且缺乏社會保障、合法權益常被嚴重侵犯。工作上的不穩定往往導致經濟上的困難，甚至難以維持最低標準的生活需要，從而引發犯罪行為，給城中村帶來了社會環境的惡化，嚴重影響人與社會、人與人和諧關系。另外，由于區位關系，城中村常成為工業區污水排放，垃圾隨意堆放等污染嚴重的地帶，生活、居住、生態環境逐漸惡化。

（三）思想觀念陳舊，制約城中村的發展

對于城中村的村民來說，他們祖祖輩輩以土地為生，依靠土地獲取基本的生活資料，對土地有著特殊的感情。在城市化過程中，既使城市政府或工業化的企業提供了一定職業崗位，他們也有十分不情愿或抵觸情緒。再者，在城市政府轉讓開發土地的過程中，村民也從土地上看到了巨大的商機和土地的使用價值，村民對土地的依賴程度和利用方式也發生積極變化。因此，對土地的開發和占有則不擇手段，先下手為強地進行了圈地建房，出租私房的“生財”運動，繼而在整個村中蔓延，并成為“高密度、高容積率”為空間特征的城中村出租屋私宅建設惡性發展的催化劑。這種落后的自私自利、發家致富的思想觀念嚴重影響了城中村健康良性發展，他們缺乏建設和發展城市的義務感和責任感。

（四）產業結構調整帶來的負面影響

城市政府強調產業結構升級，鼓勵資本密集型產業與高新技術產業的發展思路，加劇了失業下崗職工再就業的困難，使結構性失業問題更加突出，對于處在弱勢群體的城中村的村民來說，無疑是雪上加霜，始終處于競爭的被動局面，痛恨城市化剝奪了他們賴以生存的土地，激化了村民與社區或地方政府部門的矛盾，增加了社會的不安定因素。

（一）優化城中村與城市的空間結構布局

城中村的租住問題，可以通過城市經濟總量的擴大和產業結構調整來解決，在城中村改造的過程中，通過調整城市空間結構，尤其是產業結構、改善優化城中村的區位條件，結合城中村村民就業技能的實際情況，建議將一些產業技術含量不高、基本能滿足村民就業要求的產業布局在城中村的區域許可范圍之內。同時城市政府可建立多核心、多組團的發展格局，降低城中村人口聚集密度，分解分流外來人口的能量關系，改善城中村的社會、文化、衛生居住環境，緩解城市交通、公共服務設施的壓力，分散城市發展的機會和能力，吸納、化解城中村的矛盾，促進城中村良性互動發展。

（二）消除制度不到位的管理缺陷

在改造和發展城中村時，城市政府要積極引導市場進入，協調市場規則，健全相關法律法規，完善公共政策的服務力度，創建以城市帶動鄉村發展的新機制。公共政策作為政府調控利益主體，利益集團之間關系的基本工具，應具有鮮明的“價值立場”，即應按照“公平邏輯”，優先關注、關心和救助社會弱勢群體。社會保障制度是國家社會穩定與和諧發展的基石。所以，要構建和諧發展的城中村，就要掌握和了解城中村存在的問題、性質和治理原則與方法，將城中村居民的子女教育、失業保護、防病治病納入社區管理，并建立以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的社區社會保障制度，承擔社區居民就業和社會保障的救助責任，保障城中村居民的利益不受侵害，避免補償不足而產生負面效應，實現社會的總體和諧與公平。解決好農民尤其是失地農民和進城農民工的社會保障問題是緩解與抑制社會問題的重要措施。

（三）充分發揮城市規劃的作用

在當前城市化進程加速發展的形勢下，要打破規劃上的城鄉二元結構，把城中村建設納入統一的規劃管理，進一步增強規劃意識，通過統一規劃，統一布局，推進城中村基礎設施建設，實現公共設施資源共享。在具體實施過程中，建議按照節約利用資源的原則和小區化、公寓化的形式，建設一批具有樣板效應的城中村，帶動其他城中村的建設。避免大規模推倒重建現象發生，對于一些富有地域特色的村莊盡可能保留其原有的空間結構，延續其文化文脈，遵循規劃建設的“門檻理論”。城中村不是貧民窟，更不是難民營所在地，他們和城市富人享有同等的權力。城市規劃、住房建設塑造的是一種凝固的社會架構，如果這種凝固的架構是以貧富分化為前提，那么就可能把已有的貧富差別固定下來。這對社會而言，是莫大的威脅。

（四）完善文化教育功能

對于城中村而言，由于外來人口的大量匯集與本土居民在有限的就業空間中產生了一定的競爭矛盾，以及在多元文化、多種生活方式、人生觀、價值觀相互沖擊的條件下，迫切需要加強和完善文化教育功能。首先要創辦創業就業培訓機構，幫助無業、失業人員獲得創業和就業的知識技能，并為創業人員提供創業啟動資金扶持。其次要培育健康的社區文化，可以從居民的風土人情、飲食習慣、建筑空間特色、建筑環境特色、建筑格局特色等方面人手，培育出具有人才型的市民素質，學習型的社區風氣，創新型的社區主流文化。再次可建立健康的社區心理。健康的社區心理有助于建立和維護社會的穩定。它不但可以使社區成員之間形成互幫互助的社區文明氛圍，也可凝聚社區成員的歸屬感和責任感，齊心協力，共同建設好城中村健康的社會環境。

城中村的形成和產生實際上是社會經濟發展中一個必然現象，當前，構建和諧社會的一個重要任務就是關注民生問題，逐步縮小城鄉之間發展的差距、解決城中村人口的生活保障問題。生計問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。文化教育是民生之基，創業就業是民生之本，收入分配是民生之源，社會保障是民生之安全網。因此，當前解決城中村的問題，對維護社會穩定和社會公平，促進社會和諧及可持續發展，具有十分重要的意義。

論述城中村城市化的對策篇三

【摘要】從對城市化過程園林管理問題及對策探討，介紹了城市化園林綠化工作的現狀，探討了城市化園林綠化工作存在問題，給出了城市園林綠化工作的對策，提出了城市園林綠化工作要加強管理做好總體規劃，為城市化園林綠化工作的探索，給出了城市園林綠化的新思路。

【關鍵詞】城市綠化；園林現狀；對策探索

當前我國城市化過程園林管理得到了一定的發展，園林綠化是美化人居環境和提升城市品位，是城市化過程園林管理綠化，實現城市發展的重要保障。但園林管理仍然存在一些問題，其中有社會經濟的原因，也有體制等其他各方面的原因，它們阻礙了城市園林的可持續性發展。對加快我國城市化進程，受到了影響。目前，我國城市園林綠化建設投入多，規模大，實現了跨越式發展，有了突破性增加。然而，對于生態城市建設和經濟社會發展而言，仍普遍存在一些問題。我國的園林管理仍未從根本上消除計劃經濟時代的管理模式，跟不上市場經濟的發展要求。

１．城市化園林綠化工作的現狀

改革開放30多年來，我國城市化建設得到高速的發展，高樓大廈平地而起，展現在人們面前的是一幅絢麗的景觀，但這絢麗的建筑景觀必須有城市園林綠化的襯托才顯得更有氣勢。回首建國以來我國城市綠化工作的發展的過程，可以概括為是以植樹種花的綠化過程。在城市綠化是根據各地區的實際環境，需要一個長期的合理規劃。因此，在選擇綠化植物種類時，選擇的品種基本上是以城市的偏愛為主。例如：木棉、澳洲鴨腳木、細葉欖仁、麻楝、大葉榕、橡膠榕、秋楓、雪松、和其他灌木，至于選擇花卉植物，來覆蓋地面和草坪很少考慮的。改革開放以后，我國的園林技術人員，通過考察西方先進國家的綠化工作，建立了國外景觀建設的新理念，通過我國園林綠化工作與西方國家城市園林化的學習、接觸和廣泛交流，使我國城市景觀的規劃思路也越來越開放、景觀的形式越來越豐富。使我國在園林中的開始設計越來越多種類的樹種和植物，使城市綠化工作設計更靈活，布局更合理的水平上。

2.城市化園林綠化工作存在問題

城市化園林綠化工作，目的是為了在城市化過程園林中林木的綠化率，觀賞景觀質量得到改善。達到人與自然和諧。但是在我國園林綠化工作中，許多城市，只是結合舊城的改造，對新區進行了建設，因此，在我國城市進行合理規劃城市園林的綠化工程，還需要一個較長的時間才可以完成。存在如下問題。

2.1城市化園林綠化工作管理不到位

我國城市的綠化景觀規劃還缺乏一個長期和科學的長遠觀念。缺乏統一協調的管理體制，相關職能部門的綜合協調作用未能充分發揮。由于在設計思想上沒有更穩定、長期的規劃，因此在具體指導城市綠化規劃系統的時候，還沒有樹立堅實城市園林建設的基礎，導致城市景觀規劃的編制與實施數量的脫節，致使城市綠化中的各類綠地的嚴重不足。由于城市園林管理體制問題，職能部門的綜合協調作用難以發揮，時有發生侵占城市園林綠地的事件。

2.2城市園林綠化與監督機制問題

分析園林綠化工作和布局發展不均衡原因。一是社會綠化的熱情不高，道路和街道和公共園林綠化數量相對較少，老舊住宅的設計規定，村莊改造的布局和城市的規劃，例如道路拓寬改造重建是利國利民的事，但是改造重建中對毀林不在少數。這主要是由于監督機制不健全。但在我國，很多城市園林管理部門還沒有監督機制。所以監督本身具有缺陷和信息不完全透明狀況。盲目追求景觀，一味追求大氣派，又不注重城市園林綠化施工的質量，又缺少施工技術人員的指導和規范，為施工單位片面追求高額利潤創造了條件，導致綠化成活率不高，損害了城市園林綠色工作的建設。給城市的園林建設造成很大的浪費，更重要的是貽誤了現代城市園林的建設的寶貴時間。

2.3城市園林綠化與自然生態問題

任何事物的發展都必須從長遠著眼，要樹立人與自然的和諧觀念，堅決不能破壞自然環境，否則，農村的樹木被移植到城市，不僅起不到綠化的作用，而且很容易發生沙塵暴等災害。而移植到城市的樹木成活率又低，得不償失。另外，許多城市為了使城市外貌變美，單純追求外在的表面的綠化，把已成材的名貴樹木，花費較大的投資從邊遠地區移植到城市中，初看起來城市街道大樹參天、綠樹成蔭，感到壯觀魅力。但這種綠化的方式卻使人擔憂，移植的成材樹木，成活率不高，到最后，人材兩空。因此，在城市園林化中要注重具有實用功能的綠色空間，要考慮廣大群眾的需求，不盲目追求高檔。要樹立“以人為本”的理念和服務功能，從滿足人民的需要做起。要利用科學的指導理念，在城市園林綠化中要對綠化的植物采用多樣性與生態環境結合的形式。園林綠地的設計要符合規格，要按照自然規律綠化，決不能只追求短暫的美麗。

3.城市園林綠化工作的對策

3.1城市園林綠化工作要加強管理做好總體規劃

城市園林綠化工作要根據當地的條件，進行整體規劃。要在設計中堅持可持續發展的理念，加強城市綠化規劃的制度化、規范化，制定發展城市綠地指標，合理安排各種園林城市綠地建設與城市綠化環境的空間布局、綠地結構布局，向人們最需要他們的地方，提高綠化平衡，保護和改善城市生態環境、優化城市居住環境，促進城市可持續發展的目的，確保質量的規劃。根據城市的特點，充分利用城市本身現有地形地貌，將城市文化和風格，體現在園林綠化的設計之中。

3.2城市園林綠化要布局合理

城市園林綠化要主次要分明，園林植物配置生物要多樣性、要呈現豐富的層次，要多栽培四季鮮花，要遵循景觀與環境的和諧、生態和諧、人的和諧。提倡在植物配置上以當地品種為主。要慎重引進稀有的樹種。要注意結合當地的生態環境，保護生態安全。要構建結構合理的綠色空間布局。植物配置和生長的生態法律應當遵守科學確定植株密度，形成喬、灌溉、花、草各種植物多樣性相結合的模式，促進城市綠色生態效率。

3.3加大投資探索城市園林綠化新思路

探索城市園林綠化的新思路，利用有限的空間達到綠化、美化的目的。例如利用城市屋頂綠化、垂直綠化途徑，都能增加綠化程度和美化程度。讓城市居民享受城市景觀的美感。城市化園林綠化應以不同種的植物有機結合為原則。應樹立以花草配灌木、以灌木輔喬木的科學綠化觀念。速生與慢生樹種結合，近期遠期結合，有計劃使慢長樹種替速生樹種。形成春季有花、夏季有蔭、秋季有果、冬季有綠的北方城市園林景觀。

4.結語

城市景觀是美化人們生活環境，改善城市的生態環境，保護環境，提升城市品位，實現城市可持續發展的一個重要城市基礎設施建設。為了使城市景觀得到發展，提出探索城市園林綠化的新思路。[科]

【參考文獻】

［１］徐長水.淺論城市化過程中園林管理出現的問題及相關對策[j].才智,2011,(31).

［２］王偉貞,湛開宏.城市園林綠化問題探討[j].技術與市場,2011,(8).

論述城中村城市化的對策篇四

摘要：城中村是城市化進程中必然產物，隨著城市建設的迅速推進，農民可耕作的土地被國家逐步征用，村莊被逐步包圍，而村民集聚而居的村莊仍然存在，遺留的土地、生活方式及管理制度等仍保留傳統農村特征。為加快城市新區建設，拉大城市框架，提升城市品味，城中村改造勢在必行。文章以浙江省寧波市象山縣為例，對此進行了探討。

關鍵詞：城中村改造城市規劃困難對策

中圖分類號：f292

文獻標識碼：a

文章編號：1004-4914（2013）01-039-03

浙江省象山縣的丹東、丹西街道行政區域78個村莊，可劃分為三類：一是建成區內完全沒有農用地的“城中村”；二是城區毗鄰土地被收儲或留有部分農用地的“城邊村”；三是仍有大量農用地，已納入城市遠期規劃建設的“城郊村”。筆者為方便起見，將以上三類統稱為城中村，主要有以下幾個方面的問題。

1.村莊規劃落后，現代城市難以相容。城中村大多沒有規劃，住宅、商業、工業和農業生產等用房混雜。城市規劃控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市規劃新建的房屋。村莊建筑密度大，風格單一，品位低，與象山縣現代生態旅游濱海城市要求不相協調，影響城市綜合景觀。2001年，象山縣城市總體規劃出臺后，初步統計有60%以上村莊都涉及城市道路和公建等設施拆遷。

2.村莊用地粗放，土地資源浪費嚴重。村民住宅都為低層（1～2層）房屋，90%為一戶一宅，10%一戶多宅，多數為本村村民，也有少數外地常住戶，合法建筑容積率在0.7左右。房屋布局不合理，村內空閑地多，多數無法利用或難利用。如黃家塔村128戶村民，已有村莊建設用地89.9畝，還有缺房戶40戶，需向村外擴展宅基用地20畝，按改造后安置用地62畝對比，該村將粗放多用地48畝，城區各村在不同程度上都有這種浪費現象。

3.違章建筑泛濫，外來人口集聚。由于城市多年規劃控制，村民建房得不到及時解決，加上外來人口劇增，有大量出租房需求市場，多數村民在自家庭院、自留地及承包地上違章搭建出租房和其它房屋，特別是“城邊村”更為突出。如上半河村70戶村民212人，就有1000余人外來人口租住，村內擠滿人，有的還在村外違章搭建違法占地7畝左右。出現廢品回收站、油污處理點、小販經營場所等，成為城鄉藏污納垢之所。盜竊窩贓、聚眾賭博，鬧事斗毆等社會丑惡現象時有發生，給社會治安問題造成很大壓力。

4.環境質量低下，基礎和社會服務設施落后。城中村集體經濟仍比較薄弱，村集體或政府對村基礎設施投入較少，大多村莊地勢低洼，臺風季節經常受淹，有的村莊淹水達1米左右，抗災能力低；村中供水、供電、電信、煤氣、排水等市政設施不完善，隨意拉線鋪管隨處可見，排污不暢，垃圾成堆，環境“臟、亂、差”；道路狹窄彎曲，消防通道嚴重受堵，存在著嚴重的消防安全隱患；村內生活服設施缺乏，多數村莊沒有規范的幼兒園、公共文化娛樂場所，沒有衛生服務站等服務設施，村民社會保障滯后。

5.村莊管理混亂，社會矛盾突出。城中村都保留農民集聚而居的農村生活方式和傳統的管理體制，又與城市緊密相連，容納于城市之中，形成城鄉并存的二元結構。普遍存在以下矛盾：（1）城市規劃控制同農民宅基用地建設需要之間的矛盾，出現大量違章建筑和土地違法交易。（2）村莊本位主義與服從城市規劃建設需要之間的矛盾，出現部分村民阻礙城市建設土地征用和道路等公共設施建設拆遷工作，借集體或其他團體名義要挾政府及建設單位獲取個人利益。（3）村民生活保障和城市建設提前儲備用地之間的矛盾，許多農民過早失去土地后，生活保障問題得不到落實，存在就業難、醫保額少、無養老保險等現象。同時政府低價征用和高價出讓土地造成農民心態失衡，對舊村改造要求獲得利益的期望值很高。（4）村基層組織權力之爭和村民內部派系斗爭等內部矛盾，隨著城市建設帶動周邊村莊經濟迅速增長，村基層組織權力之爭更加激烈，有些村班子缺位，組織渙散。村民關系復雜，帶有情緒和派系之爭，少數不良分子開始蓄意破壞、搗亂，阻礙拆遷改造工作。

城中村改造是一項宏大的系統工程，涉及經濟社會發展等各個方面，其出現的問題是城市建設過程中必須解決的問題。主要困難有：

1.思想不統一，工作缺少合力。城中村改造涉及計劃、土地、規劃、建設、街道、財政等多個部門的職能，需各部門統一思想合力工作。象山縣城中村改造客觀上說，還沒有形成一種合力，各自為政，缺少銜接。由各部門共同討論制定的象政辦發[2004]110號《關于加快城區改造實施意見》文件，在具體實施中仍有部門指導思想認識不到位，對改造模式、程序和優惠政策等存有異議，卻又沒有及時根據各自職能提出調整方案，采取更好的辦法。出現改造主體、規劃選址、規劃條件、安置用地面積難確定，項目審批及程序操作不能按文件規定順利進行，各環節不配套，大小事務都要通過縣政府多次協調解決，有的還不能解決，制約改造進度。

2.政策配套滯后，程序難以操作。城中村拆遷改造以征用集體土地拆遷村民住宅為主，有關政策在全市內都不盡一致，不夠完善，表現為：

（1）象山縣以村自主改造模式有別于寧波市內其他縣市以政府統一拆遷改造模式，政策上有很多不能類同，程序不一致，給我們項目報批帶來了困難。如村民余留安置用地就不能以村經濟組織為主體報批，余留安置用地不得按市場評估價補交出讓金轉讓等。在村民都能夠自愿接受改造的情況下，報批手續仍十分繁多，程序復雜，挫傷村民自主改造積極性。

（2）寧波市里原有政策中有些主要條款，在象山縣試點改造實施中，難被農民接受。如調產安置政策，在250m2內按擁有合法房產等同面積為標準實行調產安置，該規定使經濟困難、房屋少的村民得不到公平的安置補償，執行政策受到抵觸，普遍要求安置與原有房產分離，每個村民都應平等享受農村宅基地政策，在250m2內平等享受安置房屋。

（3）縣里改造配套政策不夠完善，城區改造配套政策已顯滯后，原有的實施細則和拆遷補償標準等規定，操作性不強，拆遷標準粗略又不靈活，使評估不能正確、公平地體現實際價值，試點改造工作中，進度已明顯受到影響。?3.規劃導向不夠明確，缺乏總體改造計劃。城區內村莊改造規劃目前還沒有一個明確的方案，也沒有將城中村改造納入區域性的開發規劃，改造缺少計劃性和前瞻性。村莊修編的規劃大都是在原村莊上進行適當調整，拓寬道路，擴展用地，仍保留原有小村莊和農村一戶一宅的居住特點，與現代城市集約用地、規范建筑的社區建設要求有很大差離。改造村莊缺少整體規劃的引導，哪些村莊需要整村拆遷改造，哪些村莊需要完善村莊規劃進行道路拆遷改造，哪些村莊需要合并選擇統一安置區進行異地改造，還沒有根據象山縣城市總體規劃功能布局、公建設施建設、城市建設計劃、村莊集體留用地規劃、土地利用規劃、房地產宏觀調控政策和經濟狀況等要求，出臺詳細的改造規劃和總體實施方案，改造帶有隨意性，政府缺乏主導作用。隨著城市進一步推進，城中村矛盾會更突出，改造時間更緊，難度更大。

4.政策優惠力度不夠，整村拆遷改造缺乏信心。象山縣與廣州、深圳等外地優惠政策比較力度不夠，整村拆遷改造按村莊現有建設用地（包括紅塊圖）實行等地調換，多數村民缺乏信心。主要原因：

（1）改造集約下來的余留安置房用地，按土地市場評估價20%～25%補交給國家出讓金，財政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，還不能達到村民最低要求。

（2）道路等公建設施拆遷村民住房，政府把應該出資的補償費納入等地調換的安置用地內，由村莊自行處理，不給予資金補償，使村自主拆遷改造成本明顯增加，有些村莊最低利益不能保障，改造難以啟動。

（3）近幾年國家房地產宏觀調控，房地產形勢并非像前些年火爆，市場運作競爭不激烈。

5.村集體經濟薄弱，改造工作技術力量不足。城中村改造工作面廣、政策性強，從政府職能和角色看，不宜包辦拆遷、開發建設、安置和房屋出售等一切事務。從村集體本身的職責、人員素質、技術力量及其本位利益等角度看，存在許多不足和不宜之處。所以，以村經濟合作社為主體，自主改造實踐中，雖有很多成功之處，但村里無法獨立操作，只有由政府把關，幫助操作，做好全面服務工作，才能完成。目前，縣公共建設管理中心，只有一個科室3至4人從事工作，存在力量不足，協調乏力，權責不對稱的情況，改造工作步履艱難。

針對象山縣當前城市改造存在的實際問題，要推動城中村改造工作，必須按照國務院《關于控制城鎮房屋拆遷規模，嚴格拆遷管理的通知》精神，從社會和諧穩定發展的大局出發，堅持正確的輿論導向，做群眾耐心思想工作，充分發揮村民自主改造的積極性。制定統一改造政策，堅持統一標準、公開操作、依法拆遷，堅持等地調換、補償自給、讓利于民，堅持統一規劃、統一開發、統一管理三項基本原則。以群眾滿意為標準，認真擬定改造方案，切實為民謀利益，維護廣大群眾的合法利益。

1.正確認清形勢，認識改造重要意義。正確認清城中村改造形勢，是推進城中村改造的基礎，當前象山縣城中村改造面臨良好的機遇。城中村改造是一項政府和廣大群眾都能夠獲得“雙贏”的實事民心工程，對構筑和諧社會，發展象山縣經濟具有戰略性的意義。城中村改造有利于改變城市整體面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活環境，提高村民生活質量；有利于合理利用集約用地，發揮土地效益，增加財政和農民收益；有利于城市公建道路等設施順利建設，拉大城市框架，加快推動新城區建設；有利于拉動全縣經濟增長，促進兩個文明建設和社會全面進步。

2.理順各項關系，加強組織領導。按《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷實施細則》中規定，縣各級部門和街道，根據各自職責，協同做好城中村改造工作。

（1）明確職責，理清主管部門和被管理單位之間的關系。城中村改造主要涉及集體土地的政策處理，縣國土資源管理局是象山縣征用集體土地房屋拆遷的主管部門，建議專門設立一個管理科室，及時出臺相關政策，對從事縣城中村改造的單位、拆遷人以及被拆遷人加強政策指導和業務管理，要求各部門積極配合，理順省、市審批操作程序，加快改造工作。

（2）理清國家、集體、村民之間的關系，在村民自愿的基礎上積極開展改造工作。城中村改造要讓百姓真實了解實際得到的利益，真正享受到國家的優惠政策和集體利益。通過民主推選成立村級改造議事及工作小組，直接接觸村民，做到公開信息、公平補償、公正處事，使大多數村民支持改造，形成良好的改造氛圍。

（3）理清城中村改造專設機構的職能關系，加強隊伍建設。縣公共建設管理中心是城中村改造專設機構，法律及法規上都沒有明確的行政職能，現有的工作職能只能依附于有關部門發揮作用，涉及集體土地的要依靠土地部門，涉及部分國有土地的要依靠建設部門。建議專設機構的應對口歸屬，配備專業人員，加強隊伍建設，必要時成立集體土地房屋拆遷公司，或者抽調土地、建設、規劃、計劃、街道等有關部門專職人員合署辦公，它對城中村改造成敗起著至關重要的作用。

3.統一規劃引導，確定改造實施計劃。城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃，應是象山縣開展城中村改造的首要任務。科學的規劃是“龍頭”，它能夠杜絕新“城中村”的產生，防止城市改造重復建設，能夠合理消化土地存量，有效控制房地產年增量。一要遵循城市總體規劃和土地利用總體規劃，補充城中村改造規劃內容，完善總體規劃，及時調整土地利用規劃，保證安置用地落實。二要區別對待“城中村”、“城邊村”、“城郊村”三種不同類型村莊改造的詳細規劃和實施計劃。三要充分考慮縣對房地產市場宏觀調控政策，以及改造地塊土地政策和經濟上是否具備可行性，在計劃內分片安排，成熟一個改造一個。具體按以下方案進行：

（1）規劃選址。按照就地、就近安置原則。“城中村”外遷安置的，在城東、城西規劃兩處安置用地，可通過“城邊村”整村拆遷改造統一解決安置用地；“城邊村”和公建設施涉及拆遷量大的“城郊村”，要求其進行整村拆遷改造，結合土地征用和村集體留用地進行就地安置，也可在本村或他村進行地級差價補償調整實行異地安置；“城郊村”原則上在村內空閑地上及村邊緣土地上安置，符合條件的小自然村按村莊拆擴并要求合并改造。

（2）建設條件。以保證安置區幾十年規劃不落后，具有中檔及以上品位。以提高容積率，集約用地，提高土地效益為原則。規劃“城中村”、“城邊村”以多層為主，鼓勵建設小高層和高層建筑，嚴控低層一戶一宅建筑。城郊村以聯體房建設為主，鼓勵建造多層復式房。

（3）安置面積。對完全失土的“城中村”外遷拆遷戶轉變集體土地為國有土地性質，由政府統一落實安置區，按國有土地拆遷政策規定實行調產安置或安排經濟適用房解決；對有足夠宅基地及有大量耕作土地的村莊，制定統一辦法和標準落實安置面積，確保村與村之間平衡。可以按村現有的建設用地加上村缺房戶及公建用地進行等地調換，確定凈土地安置面積，或者按農村宅基地管理辦法要求，按村常住總農戶數（包括依法可分戶的農戶）每戶250m2或以內安置房建筑面積，以安置建筑面積和容積率關系確定村安置用地面積；政府再對改造集約出來的建設用地，根據土地的實際價值，給予適當資金返還，加以調節。

（4）實施計劃。改造規劃按分步實施、先易后難、先急后緩的原則實施，根據每年房地產需求量多少來控制改造量。為加快改造速度，縣房地產開發用地盡量要滿足城中村改造需要，保證每年整村改造1至2個村，落實外遷安置200至300戶。?4.明確改造模式，規范操作程序。按象山縣“政府主導、自主改造、市場動作”的城中村改造模式，靈活確定主體，做到合法程序，按規范操作，簡化各個環節。建議按以下規范程序操作：

（1）村集體申請。以村民自愿改造為前提，以村支部、村委會支持開展具體工作為基礎，規定要有80%以上村民簽名同意，并由所在街道審核同意后，向縣公共建設管理中心提出申請。

（2）縣政府確定改造項目。按縣城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃要求，由縣公共建設管理辦公室報縣政府，組織有關部門論證，對條件成熟的村莊予以批復，防止一哄而上。

（3）各部門各司其職，相互配合。先由規劃部門選址，劃定紅線，確定規劃條件（或詳細規劃），由土地部門確定安置用地面積。由縣公建中心及街道組織村基層組織和村民開展具體工作，討論確定村民安置和拆遷補償方案及其它配套問題，搞好市場評估。由計劃發改局立項及有關部門辦理招標所需的手續。由有資質單位制定改造項目招投標標書，由土地管理部門組織，在縣招投標中心進行公開招投標，招標內容包含改造代建項目和土地使用權出讓等內容，一次性綜合處理。

（4）拆遷、建設、安置。村經濟合作社按程序領取房屋拆遷許可證，委托有資質的評估單位評估，與拆遷戶簽訂拆遷補償安置協議書，妥善處理好臨時過渡，然后實施房屋拆除、地塊的改造開發建設、權證登記和安置房分配工作。

5.抓緊完善政策，加快落實改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、舊房拆遷補償政策和優惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益納入村莊改造進行市場公開處理，以村經濟合作社為拆遷主體，整體報批用地，對余留安置用地按市場評估價補交出讓金，作抵價抵押轉讓給代建單位，允許進入市場。也可以把村莊改造成本及要求納入政府土地市場公開處理，即村民的回遷安置用地由村經濟合作社直接報批用地，余留安置用地納入土地儲備，把村莊改造成本及要求作為余留安置用地公開招、拍、掛的前置條件，直接出讓給開發商，政府依據市場地價按規定補交出讓金的標準收取出讓金，余額全部返還給改造村莊。村民回遷安置房統一按國有劃撥用地供地，余留安置用地按出讓用地供地。為了穩定社會和房地產市場調控管理，對村民回遷安置房屋在取得合法權證五年內規定不得轉讓。

（2）城中村改造是否合理化主要是舊房拆遷安置補償政策，象山縣主要依據是象政辦發[2004]195號《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細則》和象價[2004]66號《關于城市建設征用集體所有土地房屋拆遷補償安置有關價格和費用的通知》文件。在試點工作中仍有許多規定有待調整完善，特別是安置辦法和舊房補償標準，應盡快出臺更具體、更符合實際、更便于操作的配套政策。

（3）城中村改造是否人性化在于改造優惠政策，象山縣改造優惠政策優惠幅度仍有余地，可對地段差，公建設施占用多、村莊建設用地不足的整村改造村莊給予適當傾斜，在規定應交費率、建筑容積率上以及調整部分村集體留有用地等辦法，再給予優惠配套政策，調動改造積極性。

6.加強與社區結合，綜合解決各類配套問題。城中村改造完成舊房拆遷和安置工作后，必須與街道和民政部門聯系，解決配套問題，促使農村體制向城市體制的整體轉換，傳統農村居民向城市居民演變。

（1）正確處理好集體經濟。在改造過程中對村余留少部分土地進行一次性處理，收儲或集體回收委托街道統一土地流轉和按約定協議處置；落實村集體留用地，按縣集體留用地政策處置和使用；全面進行清產核資，處理不良資產和債權債務，實行集體經濟股份制改革。

（2）逐步撤村改社區。安置小區建成后，一切都按社區要求配套，處理好村民安置區的物業管理等問題，促使村委會向社區轉換。

（3）完善社會保障體系。在農村現有的保障機制中，允許選擇與城市居民同等保障機制。處置集體經濟時，首先解決村民養老、醫療、就業等社會保障問題，確保村民無后顧之憂。

參考文獻：

趙紅平.關于城中村改造的思考.價值工程，2011（21）

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